“批文”是關(guān)鍵

　　[1]　　為什么需要審批

　　地方交易場(chǎng)所，特別是商品現(xiàn)貨交易場(chǎng)所，為什么需要審批，這是個(gè)值得深究的問題。

　　“38號(hào)”文指出：交易場(chǎng)所是為所有市場(chǎng)參與者提供平等、透明交易機(jī)會(huì)，進(jìn)行有序交易的平臺(tái)，具有較強(qiáng)的社會(huì)性和公開性，需要依法規(guī)范管理，確保安全運(yùn)行。其中，證券和期貨交易更是具有特殊的金融屬性和風(fēng)險(xiǎn)屬性，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)金融安全和社會(huì)穩(wěn)定，必須在經(jīng)批準(zhǔn)的特定交易場(chǎng)所，遵循嚴(yán)格的管理制度規(guī)范運(yùn)行。文件還指出：為規(guī)范交易場(chǎng)所名稱，凡使用“交易所”字樣的交易場(chǎng)所，除經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院金融管理部門批準(zhǔn)的外，必須報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn);省級(jí)人民政府批準(zhǔn)前，應(yīng)征求聯(lián)席會(huì)議意見。未按上述規(guī)定批準(zhǔn)設(shè)立或違反上述規(guī)定名稱中使用“交易所”字樣的交易場(chǎng)所，工商部門不得為其辦理工商登記。

　　“37號(hào)”文進(jìn)一步指出：各省級(jí)人民政府應(yīng)按照“總量控制、合理布局、審慎審批”的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃各類交易場(chǎng)所的數(shù)量規(guī)模和區(qū)域分布，制定交易場(chǎng)所品種結(jié)構(gòu)規(guī)劃和審查標(biāo)準(zhǔn)，審慎批準(zhǔn)設(shè)立交易場(chǎng)所，使交易場(chǎng)所的設(shè)立與監(jiān)管能力及實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。名稱中未使用“交易所”字樣的各類交易場(chǎng)所的監(jiān)管辦法，由各省級(jí)人民政府制定。

　　這是截至目前國(guó)家層面僅有的關(guān)于地方性交易場(chǎng)所審批的規(guī)定。“38號(hào)”文同時(shí)規(guī)定：自決定下發(fā)之日起，除依法設(shè)立的證券交易所或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的從事金融產(chǎn)品交易的交易場(chǎng)所外，任何交易場(chǎng)所均不得將任何權(quán)益拆分為均等份額公開發(fā)行，不得采取集中競(jìng)價(jià)、做市商等集中交易方式進(jìn)行交易;不得將權(quán)益按照標(biāo)準(zhǔn)化交易單位持續(xù)掛牌交易，任何投資者買入后賣出或賣出后買入同一交易品種的時(shí)間間隔不得少于5個(gè)交易日;除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定除外，權(quán)益持有人累計(jì)不得超過200人。 除依法經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立從事期貨交易的交易場(chǎng)所外，任何單位一律不得以集中競(jìng)價(jià)、電子撮合、匿名交易、做市商等集中交易方式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化合約交易(下稱“六個(gè)不得”)。

　　但這些規(guī)定在實(shí)踐中存在一些矛盾的地方。例如，“38號(hào)”文指出證券和期貨交易具有特殊的金融屬性和風(fēng)險(xiǎn)屬性，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)金融安全和社會(huì)穩(wěn)定，必須在經(jīng)批準(zhǔn)的特定交易場(chǎng)所，遵循嚴(yán)格的管理制度規(guī)范運(yùn)行。那么，省級(jí)政府及省級(jí)政府相關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的地方性商品現(xiàn)貨交易場(chǎng)所，如果不能從事證券和期貨交易業(yè)務(wù)，為什需要審批呢?審批什么呢?凡使用“交易所”字樣的交易場(chǎng)所，除經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院金融管理部門批準(zhǔn)的外，必須報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn);省級(jí)人民政府批準(zhǔn)前，應(yīng)征求聯(lián)席會(huì)議意見。未按上述規(guī)定批準(zhǔn)設(shè)立或違反上述規(guī)定名稱中使用“交易所”字樣的交易場(chǎng)所，工商部門不得為其辦理工商登記。地方性交易所需要省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，批準(zhǔn)前應(yīng)征求聯(lián)席會(huì)議意見。那么交易場(chǎng)所與交易中心、交易市場(chǎng)的區(qū)別在哪里呢，為什么要對(duì)二者的審批做出不同的要求呢，依據(jù)何在?

　　例如，某省在對(duì)當(dāng)?shù)匾患医灰字行牡呐鷱?fù)文件中，明確指出：“工商、金融等部門要貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展電子商務(wù)加快培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)力的意見》精神，積極支持我省大宗商品現(xiàn)貨電子交易的發(fā)展，不得設(shè)立無法律法規(guī)依據(jù)的前置審批事項(xiàng)。”某省政府的批文中之所以這樣強(qiáng)調(diào)，筆者猜測(cè)可能的情形是，該交易中心的發(fā)起人在申請(qǐng)工商登記時(shí)，工商部門要求其提供省金融辦出具的設(shè)立批文，而當(dāng)時(shí)該發(fā)起人尚未取得省金融辦對(duì)其申報(bào)的交易中心的批復(fù)，最終該省政府對(duì)該交易中心進(jìn)行了批復(fù)，并在批復(fù)中督促工商、金融部門不得設(shè)立無法律法規(guī)依據(jù)的前置審批事項(xiàng)。從該省出具的批文看，某省政府認(rèn)為商品交易中心的設(shè)立不屬于法律法規(guī)規(guī)定的前置審批事項(xiàng)。既然這樣，某省政府為什么還要對(duì)這家商品交易中心出具同意設(shè)立的批文呢?

　　[2]　　五花八門的批文

　　按照“38號(hào)”文的規(guī)定，各地再想設(shè)立新的“交易所”基本無望。但“37號(hào)”文指出，名稱中未使用“交易所”字樣的各類交易場(chǎng)所的監(jiān)管辦法，由各省級(jí)人民政府制定。在這個(gè)條款指引下，在各路市場(chǎng)人士的游說下，部分省市大干快上，在2013—2015年批復(fù)了大量交易中心、交易市場(chǎng)，這可能是管理層始料未及的。目前市場(chǎng)存在兩亂：一是審批機(jī)構(gòu)混亂;二是批復(fù)形式及批復(fù)內(nèi)容混亂。

　　審批機(jī)構(gòu)混亂

　　目前，各地在審批交易場(chǎng)所時(shí)，審批機(jī)構(gòu)并不統(tǒng)一、相當(dāng)混亂。有的地方是省級(jí)人民政府進(jìn)行審批;有的是省級(jí)人民政府辦公廳下發(fā)批文;有的是金融辦(局)下發(fā)批文;有的是商務(wù)廳發(fā)文;有的是發(fā)改委進(jìn)行批復(fù);有的是工業(yè)和信息化委員會(huì)發(fā)文;有的是文化廳審批;有的省份這些省級(jí)部門都在批設(shè)交易場(chǎng)所。更有甚者，有些省份，市、縣一級(jí)政府或政府相關(guān)部門也在批設(shè)交易場(chǎng)所。

　　批復(fù)形式及內(nèi)容混亂

　　在筆者搜集到的各種批復(fù)文件中，批復(fù)程序、批復(fù)形式、批復(fù)內(nèi)容各式各樣。在審批程序上，有的是一道程序，有的是兩道程序。有的直接只批準(zhǔn)設(shè)立;有先批準(zhǔn)設(shè)立，再批準(zhǔn)投入運(yùn)營(yíng)的;有先批準(zhǔn)籌建，再批準(zhǔn)開業(yè)的。

　　批復(fù)形式上，有的叫“關(guān)于同意組建(設(shè)立)XX交易中心(交易市場(chǎng))的批復(fù)”;有的叫“關(guān)于同意組建(設(shè)立)XX交易中心(交易市場(chǎng))的通知”;有的叫“關(guān)于同意組建(設(shè)立)XX交易中心(交易市場(chǎng))的函”;有的叫“關(guān)于同意XX交易中心開業(yè)備案的通知”;還有個(gè)別省份，省級(jí)主管部門出具給交易場(chǎng)所的材料，標(biāo)題叫“對(duì)XX公司的復(fù)函”，不知道這種復(fù)函算不算是批復(fù)。

　　批復(fù)內(nèi)容上也是各說各話。簡(jiǎn)單一點(diǎn)的，批復(fù)內(nèi)容大多是同意設(shè)立，依法經(jīng)營(yíng);詳細(xì)一些的，批復(fù)內(nèi)容一般會(huì)涉及公司名稱、組織形式、股權(quán)結(jié)構(gòu)、注冊(cè)資本、經(jīng)營(yíng)范圍、公司治理、高管名單。有的主管部門出具的批復(fù)中，會(huì)列舉“38號(hào)”文規(guī)定的“六個(gè)不得”。筆者有位朋友當(dāng)初收到某省政府辦公廳下發(fā)的列舉了“六個(gè)不得”的設(shè)立批復(fù)后，不解地問筆者：“既然這些業(yè)務(wù)都不能做，那我辛辛苦苦折騰一年去拿這個(gè)批文干啥?既然這些業(yè)務(wù)都不能做，批我干什么?”筆者居然無法作答。

　　前面提到某省級(jí)主管部門出具給某交易場(chǎng)所的材料，標(biāo)題叫“對(duì)XX公司的復(fù)函”，復(fù)函的主要內(nèi)容是：“結(jié)合……的規(guī)定，經(jīng)核，具備開展商品現(xiàn)貨電子交易市場(chǎng)的條件，請(qǐng)按有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)和依法開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”企業(yè)拿到這樣的“批文”，居然可以對(duì)接銀行接口，開展國(guó)家明令禁止的涉嫌非法期貨的貴金屬、原油分散式柜臺(tái)交易業(yè)務(wù)(OTC)、涉嫌非法證券的郵幣卡發(fā)售業(yè)務(wù)甚至涉嫌聚眾賭博的微交易業(yè)務(wù)。這些五花八門的批文嚴(yán)重破壞了政府公文的嚴(yán)肅性。

　　[3]　　交易場(chǎng)所與交易中心的差別是什么

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為，交易場(chǎng)所具有一定的金融屬性，所以需要審批。如果地方交易場(chǎng)所在開展業(yè)務(wù)中，嚴(yán)格遵守“38號(hào)”文規(guī)定的“六個(gè)不得”，那么地方交易場(chǎng)所金融屬性表現(xiàn)在什么地方呢?“38號(hào)”文要求，商務(wù)部要在聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制下，負(fù)責(zé)對(duì)大宗商品中遠(yuǎn)期交易市場(chǎng)清理整頓工作的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)，抓緊制定大宗商品交易市場(chǎng)管理辦法，確保大宗商品中遠(yuǎn)期交易市場(chǎng)有序回歸現(xiàn)貨市場(chǎng)。從規(guī)定可以看出，地方商品交易場(chǎng)所定位是商品現(xiàn)貨實(shí)物交易。商務(wù)部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)三部委聯(lián)合發(fā)布的《商品現(xiàn)貨市場(chǎng)交易特別規(guī)定(試行)》(商務(wù)部2013年第3號(hào)令)規(guī)定，商品現(xiàn)貨市場(chǎng)交易對(duì)象包括：(一)實(shí)物商品;(二)以實(shí)物商品為標(biāo)的的倉單、可轉(zhuǎn)讓提單等提貨憑證;(三)省級(jí)人民政府依法規(guī)定的其他交易對(duì)象。商品現(xiàn)貨市場(chǎng)交易可以采用下列方式：(一)協(xié)議交易;(二)單向競(jìng)價(jià)交易;(三)省級(jí)人民政府依法規(guī)定的其他交易方式。該規(guī)定所稱協(xié)議交易，是指買賣雙方以實(shí)物商品交收為目的，采用協(xié)商等方式達(dá)成一致，約定立即交收或者在一定期限內(nèi)交收的交易方式。該規(guī)定所稱單向競(jìng)價(jià)交易，是指一個(gè)買方(賣方)向市場(chǎng)提出申請(qǐng)，市場(chǎng)預(yù)先公告交易對(duì)象，多個(gè)賣方(買方)按照規(guī)定加價(jià)或者減價(jià)，在約定交易時(shí)間內(nèi)達(dá)成一致并成交的交易方式。

　　從“38號(hào)”文、“37號(hào)”文、商務(wù)部2013年第3號(hào)令的規(guī)定看，商品現(xiàn)貨交易場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)是沒有金融屬性的，其能夠開展的業(yè)務(wù)其實(shí)就相當(dāng)于商品實(shí)物(或提取實(shí)物的憑證)電商業(yè)務(wù)。我們熟悉的淘寶、京東、找鋼網(wǎng)、鋼銀電商都可以開展這類業(yè)務(wù)，這種電商平臺(tái)開展商品交易業(yè)務(wù)是不需要審批的。開展這種實(shí)物商品交易業(yè)務(wù)的平臺(tái)，僅僅因?yàn)槠涿�稱中含“交易所”或“交易中心”字樣，就需要省級(jí)政府審批嗎? 這樣的審批其目的與意義何在?

　　還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，類似上面的電商平臺(tái)開展的是商品貿(mào)易業(yè)務(wù)，商品現(xiàn)貨交易場(chǎng)所開展的是交易業(yè)務(wù)。交易與貿(mào)易有一定區(qū)別。但是，在“38號(hào)”文、“37號(hào)”文、商務(wù)部2013年第3號(hào)令規(guī)定的框架內(nèi)，商品現(xiàn)貨交易場(chǎng)所能夠開展的交易業(yè)務(wù)與淘寶、京東、找鋼網(wǎng)、鋼銀電商等電商平臺(tái)的商品貿(mào)易已無任何實(shí)質(zhì)差別。

　　也許還有人會(huì)說，因?yàn)閾?dān)心交易場(chǎng)所成立后違規(guī)開展非法證券期貨業(yè)務(wù)，所以需要審批。這種觀點(diǎn)稍作分析也是站不住腳的，如果審批的目的主要是防止其違法違規(guī)，那一般的公司設(shè)立(其成立后也可能違法違規(guī))為什么不需要省級(jí)人民政府審批呢?如果有企業(yè)成立后開展非法證券期貨業(yè)務(wù)，那是證監(jiān)會(huì)打非局及其他有權(quán)部門的監(jiān)管及處罰職責(zé)，其設(shè)立并不需要審批。

　　如果商品現(xiàn)貨交易場(chǎng)所的業(yè)務(wù)嚴(yán)格限定在相關(guān)文件規(guī)定的范圍，其設(shè)立、業(yè)務(wù)規(guī)則是沒有任何必要進(jìn)行審批的，這也符合《行政許可法》的要求。根據(jù)《行政許可法》第十二條所列事項(xiàng)，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;(二)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的;(三)行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的;(四)行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。如果商品現(xiàn)貨交易場(chǎng)所能夠從事的業(yè)務(wù)僅僅是《商品現(xiàn)貨市場(chǎng)交易特別規(guī)定(試行)》所明確的交易標(biāo)的和交易方式，是完全不需要設(shè)置行政許可的。

　　自國(guó)務(wù)院《關(guān)于清理整頓各類交易所切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的決定》(國(guó)發(fā)【2011】38號(hào)，下稱“38號(hào)”文)、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類交易場(chǎng)所的實(shí)施意見》(國(guó)辦發(fā)【2012】37號(hào)，下稱“37號(hào)”文)發(fā)布以來，全國(guó)部分省市開展了一場(chǎng)交易場(chǎng)所批復(fù)競(jìng)賽，個(gè)別省份在短短幾年內(nèi)，批復(fù)了幾十家現(xiàn)貨交易場(chǎng)所。兩年過去了，筆者仍然認(rèn)為文件中的禁止性規(guī)定是恰當(dāng)?shù)模�所涉各方�?yīng)嚴(yán)格按照兩個(gè)文件開展清理整頓，盡快結(jié)束交易場(chǎng)所亂象。在當(dāng)前推行簡(jiǎn)政放權(quán)、依法行政的政府治理環(huán)境下，筆者對(duì)交易場(chǎng)所的審批這一關(guān)鍵問題做一簡(jiǎn)要分析，以理清交易場(chǎng)所審批的政策依據(jù)，探討交易場(chǎng)所審批有無必要。

　　[4]　　兩種解決辦法

　　目前，地方交易場(chǎng)所批文成百上千，在清理整頓工作中應(yīng)該下大力氣解決交易場(chǎng)所亂象的根源問題——批文。以商品現(xiàn)貨交易場(chǎng)所為例，筆者認(rèn)為可供選擇的解決辦法包括：(一)分類處理。全國(guó)范圍內(nèi)堅(jiān)持總量控制、合理布局的原則，每個(gè)省選擇有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的確有必要保留的地方性交易場(chǎng)所進(jìn)行規(guī)范，限定參與主體范圍，允許行業(yè)內(nèi)企業(yè)及行業(yè)從業(yè)者、合格投資者參與，保留保證金制度及集中交易機(jī)制，由證監(jiān)會(huì)或交易場(chǎng)所所在地省證監(jiān)局監(jiān)管。其余沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、違規(guī)嚴(yán)重的平臺(tái)一律關(guān)停并轉(zhuǎn)，并撤銷已經(jīng)下發(fā)的批文。這種處理方式比較考驗(yàn)各地政府的處置能力，增加證監(jiān)會(huì)(證監(jiān)局)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

　　(二)一刀切。普通民眾往往會(huì)將政府給交易場(chǎng)所的批文視同政府背書，為了杜絕交易場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者憑借一紙沒有任何實(shí)際意義的批文，違規(guī)開展證券、期貨業(yè)務(wù)，為了與傳統(tǒng)意義上具有金融屬性的證券期貨交易所區(qū)分，避免不明真相的客戶上當(dāng)受騙，應(yīng)從規(guī)范企業(yè)名稱著手，開展商品現(xiàn)貨交易業(yè)務(wù)的地方交易場(chǎng)所，名稱中一律不準(zhǔn)使用交易所、交易中心字樣。只有國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院金融主管部門批準(zhǔn)的具有金融屬性交易機(jī)構(gòu)，名稱中才能使用交易所、交易中心字樣。撤銷已經(jīng)下發(fā)的批文并進(jìn)行公告。這種方式簡(jiǎn)單快速、省力省時(shí)，但會(huì)錯(cuò)殺少數(shù)切實(shí)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、交易模式能滿足產(chǎn)業(yè)需求的交易場(chǎng)所。

　　建議部際聯(lián)席會(huì)議各成員單位，特別是國(guó)務(wù)院法制辦抓緊研究分析交易場(chǎng)所審批的邏輯依據(jù)，規(guī)范審批行為、糾正審批亂象，不能讓地方政府發(fā)放的一紙說不清道不明的批文，成為交易場(chǎng)所上演“最厲害的牌照竟然是沒牌照”鬧劇的通行證和護(hù)身符。

　　(以上觀點(diǎn)僅為個(gè)人觀點(diǎn)，不代表本刊立場(chǎng))